43岁的怡亲王允祥、57岁的大学士张廷玉、60岁的大学士蒋廷锡，大概没有想到，当他们三人走进隆宗门边那几所极为简陋的小板屋时，将开启中华帝国中枢机构大变革的帷幕。

大清军机处

作者：雪珥

43岁的怡亲王允祥、57岁的大学士张廷玉、60岁的大学士蒋廷锡，大概没有想到，当他们三人走进隆宗门边那几所极为简陋的小板屋时，将开启中华帝国中枢机构大变革的帷幕。

这是1729年，雍正七年的夏季。

中华帝国的庞大兵团，正向西北方的戈壁瀚海推进，讨伐准噶尔部。作为最高领导核心的雍正皇帝，需要时时与他的重要大臣们商议，但内阁设在太和门的文华殿前，离雍正居住的养心殿有相当距离，很不方便。何况，密集的军报要走公文途径层层转递，不仅效率低，保密性也差。因此，雍正下令，在隆宗门外设立一个专门的办公室，供允祥、张廷玉、蒋廷锡密办军事之用，组成了一个非正式的“中央军事领导小组”。

这个“中央军事领导小组”，就叫“军机处”，一个在今后的中国历史中权力最大的机构。

　　从“三无机构”到“权力核心”

尽管在1732年军机处成为正式机构，并且从未中断(除了乾隆元年中断1年)，但军机处自始至终都是“三无”机构——无编制、无定员、无预算，所有的干部都是兼职，从法理上看是一个长期存在的临时咨询机构。无独有偶的是，1861年在英法联军炮口下成立的“总理各国实务衙门”(总理衙门)，也是一个自始自终都是“三无”的机构，所有干部也都是兼职。

在中华帝国的行政序列中，军机处和总理衙门中的实质，相当于跨部门的临时委员会，这种委员会即便在如今的欧美等国也并不罕见，但能够如此长时期的存在，却独此一家。尤其具有大清特色的是，作为“三无”机构的军机处，长期扮演实质上的最高行政当局的角色，同样的总理衙门，也长期扮演着外交部和发改委的角色。在一个讲求“名不正则言不顺”的国度，这种显然是“违宪”——如果将名正言顺当做立国之“宪”的话——的“潜规则”行为，体现的或许正是大清特色的摸着石头过河的改革模式：

一、在正规的行政机器难以有效施政的情况下，只能依靠这类临时机构，提高行政效率、至少提高最高当局的行政效率；

二、这种“三无”临时机构的设立和撤销，绕开了复杂的流程，不涉及对整个行政架构的高难度调整，便于进退；

三、这种“三无”临时机构不会过度增加行政成本；

四、这种“三无”临时机构便于最高领导人绕开固有的行政流程、实现其在人事组织上的各种意图。在需要的时候，既可以最大限度地减少对现有官僚体系的冲击，也可以最大限度地施加对现有官僚体系的打击，攻防兼备，矛、盾并举，相当趁手。

这种做法，在后世也颇有效仿者，比如蒋中正的侍从室及后来的中央文革小组之类。

开端于雍正皇帝的“军机处”，名义上只是个处理军务的机构，西方人也曾将此翻译为“Office of Military Secrets”(军事机密办公室)。但如此趁手的工具，当然不能仅仅用于战时。西北战事结束后，雍正皇帝不仅没有撤销这个临时机构，反而进一步壮大，并迅速成为大清国的行政核心。西方人对大清国的观察是与时俱进的，不再是直译，而是译为“The Grand Council”(大议会)，法、意、德等西方语言中均是如此。军机处的定位，迅速成为“威命所寄”的权力核心。

　　“威命所寄”与皇权强化

军机处的管辖范围，从政治到军事、从政府到宫廷，无所不包。“军机处名不师古，而丝纶出纳，职居密勿。初只秉庙谟商戎略而已，厥后军国大计，罔不总揽。自雍、乾后百八十年，威命所寄，不于内阁而于军机处，盖隐然执政之府矣。”(《清史稿》)这段描写的确十分准确：一、军机处“名不师古”，的确是个独创，名为军机，实际上“罔不总揽”；二、“隐然执政之府”，是说其虽有执政之实，却无执政之名，它本身作为一个非常设的“三无”机构，完全依附于皇帝。这恰恰是军机处的生命力所在。

自从有了军机处，皇帝的权威得到了有史以来从未有过的强化。

清代独有的“议政王大臣会议”，在几任皇帝的持续努力下，在军机处的襄助下，终于在雍正朝名存实亡，被剥夺了实际的任何权力，连橡皮图章也不是，终于在1791年正式废除。

中国传统中对皇权最具制衡效果的相权，也在军机处的设立后受到史无前例的压制，内阁彻底演变为一个日常行政部门，而丧失了决策权——尽管它的重要成员往往是军机处成员，但他们参与决策的身份仅仅是军机大臣、皇帝的私人顾问。

台湾著名学者傅宗懋认为：“世宗(雍正)的集权很是巧妙的，并不是像以前的枝枝节节，他只设了一个军机处，于是就把以前内阁和八旗的权力，整个拿来。”(《清代军机处组织及职掌之研究》)

历史上困扰皇权的其他因素，比如外戚、宦官等问题，终清一朝，都受到严格的控制。实际上，自从建立了军机处，清帝国对于无序的权力斗争的唯一风险，就在于如何控制军机处本身。

解决的办法依然是对权力进行分解，防止出现无限的权力。内阁虽然蜕变为纯粹的行政机构，但依然与军机处形成了相互制衡的格局：军机处有实无名，内阁有名无实，一个动口而不动手，另一个动手而不动口，口与手的分离，有效地避免形成新的权力垄断。

此外，与军机处相互制衡的，还有“御前大臣”。御前大臣掌管了相当的财力、物力乃至军力，可算是真正的“内廷”，而军机处则相当于连接内廷与外廷的“中廷”。根据清制，“军机大臣及御前大臣彼此不令相兼，所以杜专擅而防雍蔽”(庆桂《国朝宫史续编》)。这种大清特色的分权机制，确保了军机处的权力不至于过度膨胀。

对军机处本身的钳制手段，还有其“三无”特性：军机大臣、军机章京都是兼差，无论人事关系还是工资奖金，都不在军机处，各有自己的本职工作和单位，相互之间也并无明确固定的上下级关系，所有人、包括章京的任免都由皇帝一人裁决，这导致其内部结党的难度大大增加。

军机处唯一的一次尾大不掉，是在和珅担任“领班”时期。之前，所有的奏折按规定都是直送皇帝拆阅，而后皇帝根据需要，将奏折发交军机处处理。接收和发放奏折的，是“奏事处”，这个部门并不隶属于军机处，而归御前大臣管辖。这也是雍正皇帝在顶层设计时考虑到的权力制衡，防止参与决策的军机处掌控信息通道。但和珅掌权后，身兼军机大臣和御前大臣，打破了制衡的框架，要求“凡有奏折令具副本关会军机处”。如此以来，在制度设计上，就令军机处的地位大大提高，不仅参与决策，还实际掌控了信息渠道，皇帝被操纵的风险大大增加。

嘉庆皇帝在翦除和珅后，立即废除此条。此外，嘉庆皇帝还多次刻意地挫压朝臣中尊崇军机处的风气，并否决了一位官员提出的在奏折内将军机处抬写以示尊重的建议。

嘉庆皇帝对于军机处的一连串打压，主要是基于对和珅专权的拨乱反正，他本人对于军机处的作用并不否定。嘉庆十年，有人提出取消军机处的建议时，遭到嘉庆皇帝的断然拒绝，他解释说，军机处并非仅仅办理军务，“一切承旨书谕及办理各件，皆关系机要，此与前代所称‘平章军国重事’相仿”(《枢桓纪略》)。在嘉庆的这段话中，军机处被提高到了“平章军国重事”的宰辅地位，这当然只是口惠，军机处毕竟始终只是“三无”机构，可干宰辅的活，却无宰辅的权，在已有的制度制约下，断无坐大的风险。

在制度的多方约束下，军机处的确在成为一只有力的臂膀的同时，并不伤及政权肌体。光绪朝倡立宪政时，御史张瑞荫对军机处做出了相当中肯的总结：“自设军机处，名臣贤相不胜指屈，类皆小心敬慎，奉公守法。其弊不过有庸臣，断不至有权臣”。

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